Welche Netzneutralität soll’s denn sein?

Prof. Dr. Jörn Kruse, Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik, Helmut-Schmidt-Universität, Hamburg

Der Begriff „Netzneutralität“ ist in der politischen Diskussion um das Internet zu einer Waffe im Kampf der Interessen der Inhalteanbieter wie Google, Ebay etc und der Telekommunikations-Netzbetreiber geworden. Die Netzneutralität suggeriert implizit etwas Positives für die Konsumenten. So einfach ist die Sache jedoch nicht. Das Etikett der Netzneutralität klebt nämlich auf zwei ökonomisch ganz unterschiedlich zu bewertenden Sachverhalten.

Einige meinen mit Netzneutralität, dass sämtliche Datenpakete aller Dienste und Nutzer in den Netzen strikt gleich behandelt werden. Alle sollen die gleiche Chance haben, sofort weitergeleitet zu werden, und zwar auch dann, wenn bei Netzüberlastung (Stau), z.B. bei Störungen, die Kapazitäten nicht ausreichen.

Für andere bedeutet Netzneutralität, dass alle Datenpakete dann gleich behandelt werden, wenn sie den gleichen Preis für den Transport gezahlt haben und jeder Nutzer frei entscheiden kann, welche Qualität (d.h. welche Priorität) er wählt. In diesem (und nur in diesem) Sinne ist eine Netzneutralität grundsätzlich ökonomisch effizient. Dafür bedarf es keiner staatlichen Regulierung, sondern lediglich eines funktionierenden Wettbewerbs, der in aller Regel vorhanden ist.

Die strikte (oder „blinde“) Netzneutralität ist dagegen ökonomisch ineffizient und führt bei Staus zu empfindlichen Störungen einzelner Dienste zum Nachteil der Konsumenten und der Dienste- und Inhalteanbieter. Einzelne Anwendungen (insb. interaktive Dienste wie Internettelefonie, einige Business-Anwendungen, Online-Spiele etc.) reagieren nämlich auf Verzögerungen und Datenverluste mit deutlichen Qualitätsminderungen, während andere (z.B. E-mail oder P2P-Verkehr von Musik oder Videos) davon kaum merklich tangiert werden, da selbst verlorengegangene Datenpakete nachträglich eingefügt werden, ohne dass der Nutzer es wahrnimmt.

Ein anderer wichtiger Unterschied zwischen den Diensten ist der wirtschaftliche Wert eines störungsfreien Transports der Datenpakete. Dies würde sich auf einem freien Markt in der unterschiedlichen Zahlungsbereitschaft der Kunden ausdrücken und dazu führen dass die Dienste- und Inhalte-Anbieter für eine höhere Priorität mehr zahlen. Z.B. ist der Wert der störungsfreien Übermittlung bei der Internettelefonie (da die Sprachqualität absinkt) oder bei einer  Kreditkartenautorisierung relativ hoch. Nach einem Seebeben vor Taiwan konnten viele Gäste aus ihren Hotels in Tokio und anderswo nicht ausschecken, weil ihre Kreditkarten nicht autorisiert werden konnten.

Zu den hochvolumigen Diensten mit einem geringen Wert gehört z.B. der Up- und Download von Musik und Videos. Dabei ist die Zahlungsbereitschaft pro Datenpaket sehr gering, weil die Dateien groß und für die Nutzer Alternativen verfügbar sind. Solche P2P-Dienste sind bei Staus zwar qualitätsmindernd für andere, aber selbst nicht qualitätssensitiv. Verzögerungen und Datenverluste bringen für sie kaum Nachteile mit sich, so dass die Nutzer nicht für eine Priorisierung zahlen würden. Dies ist bei vielen interaktiven Diensten und/oder Business-Anwendungen ganz anders.

Die meisten Internetnutzer haben Flatrates, das heisst monatlich fixe Kosten. Damit können sie zu Grenzkosten von null große Datenmengen up- und downloaden. Insb. P2P-Dienste, die mehr als die Hälfte des Internetverkehrs ausmachen, sind stark an der Entstehung von Staus  beteiligt. Flatrates sind problematisch, wenn die Netze überlastet sind. Dann werden wertvolle, qualitätssensitive Dienste von vergleichsweise wertlosen, nicht-qualitätssensitiven Diensten quasi „ruiniert“. (http://www.hsu-hh.de/kruse/index_EsL91SKhtWr2BHJZ.html). Dies wäre die Folge, wenn eine staatliche Regulierung eine strikte (blinde) Netzneutralität vorschreiben würde. Denn bei solcher Netzneutralität könnte der ökonomische Wert des staufreien Transports nicht berücksichtigt werden.

Ohne staatliche Regulierung der Netzneutralität würden sich (wie auf anderen Märkten auch) im Wettbewerb mehrere Qualitätsklassen herausbilden, die unterschiedliche Preise und Prioritäten aufweisen. Das bisherige Best-Effort-Angebot würde es auch weiterhin gratis geben, da es sich im Wettbewerb kein Netzbetreiber leisten könnte, dass bestimmte Dienste oder Inhalte evtl. für einige Nutzer nicht erreichbar wären. Muss man befürchten, dass die Netzbetreiber unangemessen hohe Preise für eine prioritäre Bedienung fordern? Sicher nicht. Auch hier sorgt der in den europäischen und amerikanischen Märkten vorhandene Wettbewerb dafür, dass die Preise in einem effizienten Rahmen bleiben.

Einig ist man sich darüber, dass diskriminierende Verhaltensweisen wettbewerbspolitisch verhindert werden sollten. Die Befürworter einer Netzneutralitätsregulierung befürchten, dass einzelne Netzbetreiber, die substitutive Dienste anbieten, anderenfalls bestimmte Anwendungen (z.B. Internettelefonie) oder Inhalte diskriminieren könnten, in dem sie deren Datenpakete verlangsamen. Dies würde den Wettbewerb beschränken und die ökonomische Effizienz mindern. Allerdings kann man davon ausgehen, dass derartige Praktiken nach dem europäischen und amerikanischen Wettbewerbsrecht gar nicht zulässig wären und auch nicht unentdeckt bleiben würden. Das heißt, wir brauchen keine staatlichen Regulierungseingriffe, sondern nur die Anwendung der allgemeinen Wettbewerbsregeln.

Dies entspricht im wesentlichen auch der Linie, die die EU-Kommissarin Neelie Kroes in ihrer kürzlichen Rede zur Netzneutralität vorgegeben hat. Sie erteilt einer Regulierung eine Absage und vertraut auf die existierenden Wettbewerbskräfte mit Transparenz für die Kunden. Jede Forderung nach Regulierung bedarf einer klaren Begründung ihrer Notwendigkeit.

Die Nutzer und die Anbieter von Diensten und Inhalten erwarten, dass die Netzbetreiber auch zukünftig umfangreiche Investitionen in die Kapazität und Qualität ihrer Netze tätigen. Dies ist jedoch nur dann realistisch, wenn die Telekommunikationsunternehmen eine Amortisation ihrer Investitionen erwarten können. Dies wird jedoch durch eine staatliche Regulierung der Netzneutralität in Frage gestellt.

Grundsätzlich ist jede staatliche Regulierung des Internet auch schon deshalb problematisch, weil das Internet ein wichtiges Medium der freien Meinungsäußerung ist. Durch eine staatliche Regulierung könnten potentiell Instrumente für eine Zensur geschaffen werden. China und Iran sind hierfür schlechte Beispiele.

Kruse, Jörn (2010), Welche Netzneutralität soll’s denn sein ? in: Neue Zürcher Zeitung,  15. Juni 2010

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